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ADSLやFTTHなどブロードバンドインフラの個人ユーザーへの浸透に歩調をあわせるように、コンテンツホルダーやコンテンツプロバイダーが動画配信サービスを矢継ぎ早に展開している。彼らは、映画の予告編やショートドラマなどの配信を、「TV画質で」「将来的にはDVD画質を目指して」と大々的にアピールしている。だが、クオリティはTVに準ずるのかもしれないが、ニュースなどを除いて、いわゆる“TV番組”が配信されることはない。これには、法律や著作権、業界の慣習などさまざまな要因が絡み合っている。
「通信と放送の融合」「ハードとソフトの分離」。たびたび話題に上るキーワードだ。国(IT戦略本部や総務省、経済産業省など関連省庁)や社団法人経済団体連合会(経団連)などは、今後の日本をこの方向へ舵取りしたい考えだ。一方の当事者である放送業界は、これに対して強硬に異を唱えている。
今回は、通信業界と放送業界を隔てる枠組とは何なのか、近い将来の日本のブロードバンド事情はどうなるのかという設問に対して、基本的な議論の流れを追いながら考えてみたい。
●「e-japan」で、通信と放送はどこに向かうのか
2001年12月6日、IT戦略本部が第8回目の会議の議事録を公表した。これには「IT分野の規制改革の方向性」と銘打った資料が含まれており、その主題は「通信、放送の制度を、事業毎の縦割りの規制体系から機能毎の横割りの競争促進体系に
(中略) 転換し、競争の促進と通信・放送の融合の促進を図るべき」というものだった。
「事業毎の縦割り」とは、各業界が閉じた系の中で、コンテンツとインフラの双方を構築しているということだ。そして、通信業界と放送業界を切り分けているのは、法体系だ。IT戦略会議では、通信や放送の制度はアナログ技術を前提にしているので、デジタル技術とIPネットワーク化の進んだ現状にそぐわないので改めるべきだという。放送業界を規制している放送法は数回の改定が行なわれてきたが、施行されたのは1950年(昭和25年)であり、通信業界を規制している電気通信事業者法の施行は1985年(昭和60年)だ。
では「機能毎の横割り」とは、どういうことか。まず、通信業界、放送業界という枠組を解体し、あらたに情報通信業界として再編成する。その上で、事業系をコンテンツと情報通信インフラに水平に分けるというものだ。ハード(インフラ)とソフト(コンテンツ)を分離して、相互に補完しあう形にしようということだ。インフラは、IPv6ベースのIPネットワークに統合され、従来、事業ごとに複数並列に存在していたネットワークが融合する。
水平に分離(アンバンドル)された情報通信業界は、大きく三層に分けられる。一番下の層に、インフラやサービスを提供する「ネットワークレイヤー」、一番上にコンテンツやアプリケーションを提供する「コンテンツレイヤー」、真ん中に決済や認証機能を提供し、上下二つのレイヤーをつなぐ「プラットフォームレイヤー」が配置される。
これにあわせて法体系も見直しされ、ネットワークレイヤーでは、独占度の高い加入者網の公衆網再販の制度化など役務ベースでの競争を促進する。また、電力会社や鉄道、道路管理者などが保有するダークファイバーの開放や、地方公共団体が持つダークファイバーの空き情報開示や貸与手続きの統一などを行なう。電波割り当て制度も見直され、情報公開の徹底と電波使用料の再設定、無線LAN用免許不要帯域の拡大などに取り組むとしている。
一方、コンテンツレイヤーやプラットフォームレイヤーでは、規制を緩和すると同時に、公正な競争を促進する。特にインターネットを通じて提供されるサービスに関しては、「著作権等の権利情報の整備と簡便な許諾システムの確立」「NHKの番組のインターネットを通じた提供にむけた環境整備」などが明示的に盛り込まれていた。
このように、IT戦略本部が出した提言では、日本のネットワークの将来像は、ユーザーは一つのネットワーク(IPネットワーク)で、すでにインターネット上で提供されている動画や音声のコンテンツに加えて、テレビ番組(放送法)、ケーブルテレビコンテンツ(有線放送法)、電話(電話網も統合される)が楽しめるというものだった。
●放送業界の反発とトーンダウンしたIT戦略会議■IT戦略本部「IT分野の規制改革の方向性」
http://www.kantei.go.jp/jp/it/network/index.html
http://www.kantei.go.jp/jp/it/network/dai8/8siryou1.html■放送法
http://www.soumu.go.jp/joho_tsusin/policyreports/japanese/laws/broadindex.html■電気通信事業法
http://www.soumu.go.jp/joho_tsusin/policyreports/japanese/laws/telecom/index-re9908.html
 民放連 氏家会長のコメント |
IT戦略本部の提言を受けて、いち早く反応したのは社団法人日本民間放送連盟(民放連)だ。2001年12月20日には、氏家齊一郎会長のコメントを発表、2002年1月18日には改めて意見書を提出している。
民放連の基本的な立場は、IT戦略本部と正反対で“ハード・ソフト一致”だ。放送のアンバンドル化は、「自由で一貫した意思によって行われてきた番組編成が阻害され、これまでのような放送の公共的使命を十分に果たすことができなく」なるという。例えば、米国の同時多発テロなど大惨事が発生すると、テレビ局は通常番組を中止して、特別報道番組に切り替える。コンテンツ提供者と配信業者が別事業者だった場合、速やかな対応ができないということだ。
また、2006年末から地上波放送はデジタル放送へとシフトする予定だが、これも現在の行政の方針である“ハード・ソフト一致”に基づいて行なわれている。もし方針が転換するならば、地上波デジタル放送のインフラ作りに対する意欲が減退するというわけだ。
IT戦略本部の提言は、2002年5月に行なわれる「e-Japan重点計画」の見直しに反映されるという。民放連では、この点も重要視しており、放送事業者の意見を聞くことなく、一部の有識者のみで構成されるIT戦略本部のあり方に強い不満を抱いているのだ。同様の指摘は、社団法人日本新聞協会からも提出されている。
2002年1月31日に開催されたIT戦略本部第9回目の会議では、通信・放送の融合について議論が行なわれたようだ。資料7「通信・放送の融合について」( http://www.kantei.go.jp/jp/it/network/dai9/9siryou7.html )では、前回の会議では、放送業界として一括されていた“ハード・ソフト分離”の図が、放送業界だけにフォーカスした詳細なものになっている。ここでは、衛星放送やケーブルテレビが、すでにハードとソフトを分離した制度を導入したことが確認されているのと別立てに、ハード・ソフトが一致している地上波放送が明記されている。また、特殊法人であるNTTやNHKを除いて「通信事業、放送事業の相互乗り入れ、兼営は自由」と記述されているほか、「コンテンツについて、通信事業、放送事業の間で相互利用することも自由」と現状を認識している。現状認識としては間違いないのだが、現行規制では“兼営や相互乗り入れがやりにくい”“実情にそぐわない”から、改革しようという方針だったはずだ。
また、「指摘事項への考え方」という表では、「『地上放送事業のハード・ソフト分離を強制するものだ』というのは誤解」という見解が示されている。宮内義彦議長の資料(資料10 http://www.kantei.go.jp/jp/it/network/dai9/9siryou10.html )でも、「報告書は、水平的な概念を導入した制度に転換して通信・放送の融合を促進すべきと主張しているのであり、地上波放送局の分割などは念頭にない」「将来的に放送網が必ずIP網に統合されるべきとは言っていない」と記されている。現時点では議事録が公開されていないため、どのような議論が交わされたのか全容を知ることができないが、IT戦略本部がトーンダウンしたように思える。
●そもそも「通信と放送の融合」とは何か■民放連：「IT関連規制改革専門調査会」報告に対する民放連・氏家会長コメント
http://www.nab.or.jp/htm/press/press200112201.html■民放連：「IT関連規制改革専門調査会」報告に対する意見の提出について
http://www.nab.or.jp/htm/press/press2002011801.html■日本新聞協会：「IT関連規制改革専門調査会」報告に対する新聞界の意見
http://www.pressnet.or.jp/info/iken20020130.htm
米国では、クリントン政権下で電気通信法(Telecommunications Act)が改正され、通信と放送の融合が掲げられた。日本でも、管轄省だった郵政省(当時)が「通信・放送融合時代の情報通信政策の在り方に関する懇談会」を2000年6月に発足させ、同年12月14日に中間取りまとめをを公表している。
この報告書によると、融合は大きく分けて四分野で進展していくようだ。ブロードバンド環境の普及により、ラジオやテレビが放送してきたコンテンツをインターネット上で配信するサービスが考えられる。アーティストのライブの様子をインターネット中継するなど、放送サービスに近いコンテンツが通信インフラの上で流通している。反対に、電波を使って文字や静止画などによるニュースなどを配信するのがデータ放送だ。CS衛星とインターネットの双方を利用した「ep」サービスも開始する。このように、通信と放送の中間領域に位置するようなサービス分野での融合が今後も活発に行なわれそうだ。
1989年には放送法が改正され、CS放送では放送局(インフラ)を担う受託放送事業者と、番組編成(コンテンツ)を担う委託放送事業者が別々の事業主体となって放送事業を行なう受委託放送制度が導入された。また、1997年7月には、光ファイバー網を利用したCATV事業者も出現し、伝送路の融合が始まっている。これらは、通信インフラ上で放送を行なっている例だが、反対にCATVインターネットは、放送インフラ上で通信を行なっている顕著な例だ。
端末の融合も進んでいる。PC上で地上波放送を受信・録画できる製品や、インターネット対応のテレビなどが発売されている。ユビキタス時代に入ると、端末の融合は一層促進されるだろう。
また、事業者の融合も進んでいる。現行システムでは、特殊法人であるNTTとNHKを除いて、通信事業と放送事業の相互参入は自由となっている。そのため、多くのCATV事業者は第一種電気通信事業者として、インターネット接続サービスを提供している。
以上のように、通信と放送の融合が進んでいるが、この両者を隔てている法律について少々言及したい。日本では、通信分野を電気通信事業法、放送分野を放送法と有線テレビジョン放送法が規制している。
電気通信事業法では、通信事業者は第一種電気通信事業者と第二種電気通信事業者に区分されている。この違いは、伝送路を自前で所有しているか否かという点だが、第一種事業者の方が厳しい規制を受けている。しかし、主にインフラ面での規制であり、その上で流通させるコンテンツについては特に規制がなく、「風俗営業等の規制及び業務の適正化に関する法律」やコンテンツプロバイダーの自主規制にゆだねられている。
一方、放送業務に関しては、公共性や影響力の大きさから、ハード・ソフトともに非常に厳しい規制が敷かれている。放送法のコンテンツ規制では、番組編集準則として公序良俗に反さないこと、意見が対立している問題には複数の論点を明らかにしなければならない。また、番組調和原則として、教養番組または教育番組、報道番組や娯楽番組を準備する義務があり、これらは放送の対象者に応じて番組の編成基準を設定しなくてはならない。さらに、放送番組審議機関を設置したり、災害発生時には予防や被害の軽減に役立つ放送を実施する義務がある。
通信と放送の中間領域へのビジネス開拓が活発だが、現行制度では、それが通信なのか、それとも放送なのかという点を明確にし、その区分によって適用される法律が変わってくる。総務省からは、通信衛星を利用した中間領域のサービスについてガイドラインが示されているが、これに対しては不十分だという声も多い。このガイドラインに例示されなかったサービスの多くは、放送として扱われている。
このように、通信と放送の中間領域で新規ビジネスを希望する事業者が参入しづらい、競争が阻害されるという問題点が指摘され、ハードとソフトの分離論へと展開していった。また、ブロードバンドが普及し影響力を持ち始めたインターネット上のコンテンツに対する規制をどうするかという議論も行なわれている。
●ハード・ソフト分離に向けた官・財の動き■郵政省：「通信・放送融合時代の情報通信政策の在り方に関する懇談会」の中間取りまとめ
http://www.soumu.go.jp/joho_tsusin/pressrelease/japanese/tsusin/001214j501.html■総務省：「通信衛星を利用した通信・放送の中間領域的な新たなサービスに係る通信と放送の区分に関するガイドライン」への類型追加等
http://www.soumu.go.jp/s-news/2001/011226_1.html
民放連の氏家会長のコメントにもあったが、情報通信に関する流れは、ハード・ソフトの分離へと向かっている。経済産業省産業構造審議会情報経済部会が2001年11月に公開した第三次提言案「ネットワークの創造的再構築」でも、電話産業と放送産業はIPネットワークに吸収される形で統合され、電話サービスと交換機網、番組などのコンテンツと放送網が垂直統合された形態から、コンテンツ、ISP、IPネットワークの三層へと水平的アンバンドルへと変わっていくとされている。インターネットの出現により、近い将来、業界はキャリアとコンテンツという機能に分化し、合理的な経営選択を迫られるようになるというのだ。経産省では、「行政介入型の古いルールにこだわらず」、旧規制のIT不適用原則と新規規制ゼロ原則を打ち出している。
【追記】
なお、第三次提言は2002年3月8日に開催された第7回分科会で、若干の修正の上、確定された。
公正取引委員会(公取委)は、2001年12月25日に、「通信と放送の融合分野における競争政策上の課題(中間報告)」という文章を出している。これは、同年5月に設置された通信と放送の融合問題を検討するワークグループの活動報告だ。この中間報告でも、通信と放送の中間的領域が拡大した結果、規制や制度と実態が乖離していることを指摘している。現行制度では、中間領域のサービス提供の拡大が阻害されたり、さまざまな事業者の参入が妨害され、その結果、良質で安価なサービスが提供されないとしている。公取委の目指す将来像も、「伝送路(ハード)とコンテンツの制作・配信(ソフト)とに分け、希少性・不可欠性を有する設備等にのみ接続義務を課す等必要最低限の規制を行なう制度の再構築」となっている。
公取委では、「国民が多様なメディアの中から多様な番組、作品及び情報(コンテンツ)を自由に選択できる」環境を目指して、「競争を阻害するおそれのある行為を競争の基本ルールである独占禁止法により排除」するスタンスだ。総務省が策定している、中間領域のガイドラインに対しては、「例示されたサービスだけが通信に区分される方式から例示されたサービス以外はすべて通信に区分される方式(ネガティブリスト)」の導入を提案している。
財界からは経団連が、制度的な問題事例を挙げながら新たな環境整理を要望している。経団連情報通信委員会通信・放送政策部会が2001年9月13日に公開した「今後のメディア制度の課題(中間報告)」では、「従来の細分化したメディア毎の制度を維持し、運用していくなら、ビジネス・モデルの変化、多様化の動きが阻害され、新たな事業の発展が不可能になるおそれがある」としている。通信系サービスと放送系サービスの複合的、一体的な提供により、従来の業態を超えた事業体、利用者に対し優れたサービスを提供し、雇用機会が拡大する可能性があるという。ただし、地上波放送に関しては「多メディア時代では、ハード・ソフト一体とするかどうかは事業者の選択に任せ、制度的には自由にすべき」という意見と、「基幹放送を安定に維持するために、ハード・ソフトの分離をすべきではない」という意見の双方を挙げ、直ちに結論を出すことを避けている。
このほか、経団連では、通信・放送両方の事業を行なっている事業者が、通信法規、方法法規ごとに別々の会計報告書を作成、提出している現状を指摘し、システムの一本化の提案も行なっている。
●ブロードバンドで地上波放送を観る最後の障害■経産省：産業構造審議会第三次提言案
http://www.meti.go.jp/kohosys/committee/summary/0000500/0001.html■公正取引委員会：通信と放送の融合分野における競争政策上の課題(中間報告)
http://www.jftc.go.jp/pressrelease/01.december/01122502.pdf■経団連：今後のメディア制度の課題(中間報告)
http://www.keidanren.or.jp/japanese/policy/2001/037/index.html
通信と放送の融合と、それにともなうハードとソフトの分離は止められない流れだ。地上波放送の位置付けに関しては、慎重な議論が必要とされるが、通信関連法規と放送関連法規は融合の方向で改正されるのではないか。そして、コンテンツはマルチユースを前提にしたものになってくるだろう。
それでは、近い将来、ブロードバンドインターネットで地上波放送、それもドラマやバラエティ番組が配信されるのかというと、超えなくてはならない二つの障害が残っている。著作権問題と、放送業界の慣習だ。
IPネットワーク上に地上波コンテンツを乗せる場合、不正コピーや不正な再配信対策などデジタルコンテンツならではの著作権管理が必要になってくる。これには、コンテンツの暗号化や電子透かしなどの技術開発が必要だ。
さらに課金システムの問題も残っている。民放各局は、すでにブロードバンド向けの取組みを行なっている。しかし、そこで配信されるコンテンツは、地上波で放映できなかった未公開映像クリップだったり、番組宣伝用に新たに作ったものだったりする。主力のコンテンツを流通させない大きな理由に、「インターネットは、お金にならない」という考えが存在している。
デジタルコンテンツの流通に向けて取り組んでいる団体からは、コンテンツの最終価格(エンドユーザーが支払う値段)から、サービス費用(配信コスト)を差し引いた売上を関係者で分配する「レベニューシェア」の導入などが提案されている。しかし、一部の民放局からは、コンテンツの二次利用に関して放送目的制作時のギャラx料率方式の見直しは難しいとの声もあり、放送業界の慣習が障害となっている。
デジタルコンテンツの権利処理ルールの構築も必要だ。公取委では、「コンテンツの流通を促進するためには、放送事業者が保有する放送コンテンツを多様なメディアで提供できるようにすることが極めて重要」と位置付け、米国のシンジケーション市場の導入なども案として提出されている。シンジケーション市場とは、ネットワークを介さない番組流通で、放送局間で競争入札による番組の取引が行なわれている。
ハードとソフトの分離は、コンテンツ制作者の地位向上につながるという意見もある。公取委の報告では、現行システムでは、インフラを持つ放送事業者が強く、中小のコンテンツ制作事業者が抑圧されているケースが存在するという。例えば、放送事業者が不合理な契約の締結を強要しても、今後の取引への影響を恐れて断ることができないという。
今回紹介した放送と通信の構造改革は、一朝一夕にはできないものだ。そこには多くの関係者の思惑が入り混じっている。しかし、ユーザーの視点に立ってみると、通信と放送の区別はわかりにくいものだ。情報家電が発達し、一種類の端末で放送も通信も電話もできれば、便利なはずだ。テレビ放送が始まって半世紀以上が過ぎた。そろそろ、新世紀に対応した構造改革を真剣に考える時期に来ているのではないだろうか。
(2002/3/11)
[Reported by okada-d@impress.co.jp]